La política busca garantizar la vida y la existencia del mundo al armonizar los distintos intereses individuales de los ciudadanos. Establece un Estado de derecho e instituciones que hagan posible su objetivo. La democracia surge como el sistema político que garantiza la prevalencia del interés colectivo sobre el particular, ya que respeta la libertad y facilita la convivencia ciudadana.

Dada la evolución de nuestra sociedad y, particularmente, la del sistema político mexicano, se han impuesto nuevos retos a la democracia nacional: fortalecer la división de poderes y la existencia de pesos y contrapesos que impidan que la voluntad de un gobernante o una facción se imponga e ignore a las minorías, lo que además contribuye a la operación eficiente del gobierno.

El objetivo de este trabajo es determinar el papel que juegan los organismos constitucionalmente autónomos en el sistema político mexicano, en el marco del sistema de pesos y contrapesos que son esencia de la democracia, esto analizando su evolución histórica, las posturas de los diferentes autores al respecto, su fundamento jurídico y las aportaciones concretas que estos han hecho a la gobernanza nacional.

Metodología y estado de la cuestión

Esta es una investigación documental cuyo objetivo es determinar el papel que juegan los organismos constitucionalmente autónomos en la gobernabilidad y credibilidad de la democracia mexicana. Se responde a la pregunta ¿La existencia y funcionamiento de estos organismos favorece o entorpece la democracia y la labor de gobierno?

Para abordar este tema, se construyó un marco teórico y referencial que considera a autores importantes como Rousseau, Montesquieu, Locke, Bobbio, Arendt y Sartori, los cuales aportan a la teoría de la democracia y a la necesidad de contrapesos políticos para garantizar una sana gobernanza. Para abordar el fenómeno político conocido como presidencialismo, se consideró la aportación de Jorge Carpizo.

En el estado de la cuestión se revisan y presentan las aportaciones de autores como O’Donell, Cejudo, Fabián, Camarena, Guim, Zorrilla, Ackerman, Moe, Ugalde y Pérez, todos referidos al análisis de las agencias u organismos autónomos, su fundamento jurídico, su evolución, y su papel dentro de la gobernabilidad. Se revisó también el proyecto gubernamental de simplificación orgánica presentado en febrero de 2024.

Marco teórico referencial

El sentido de la política es la libertad,1 según Hanna Arendt, y su preocupación central no es el hombre, sino el mundo. Es decir, la política debe procurar la sobrevivencia del mundo en el que viven los seres humanos, respetar la libertad de los individuos y garantizar la coexistencia respetuosa entre ellos.

La política, desde su origen etimológico, tiene que ver con la reunión de los ciudadanos, con gobernar y con administrar lo que es social. Héctor Zamitis menciona que Norberto Bobbio reconoce en Aristóteles al primer estudioso y teórico de la política por desarrollar “el primer tratado sobre la naturaleza, funciones, las divisiones del Estado y sobre las varias formas de gobierno”.2 En esta obra, la política se convierte desde su origen en una descripción y reflexión sobre la labor del Estado.

Aristóteles consideraba que la política facilitaba la asociación de los hombres con una finalidad suprema: vivir bien. “[L]a historia del pensamiento político reconoce un gran número de obras expresamente dedicadas a la política, tales como La República de Platón, la Política de Aristóteles, La República de Cicerón o Del gobierno de los príncipes de Tomás de Aquino, las cuales demuestran siempre un gran interés por los problemas de la convivencia humana.”3

Sartori señala que toda ciencia, como es la política, es “pura” y es práctica.4 La política busca actuar o resolver problemas sobre la realidad que estudia y es por ello que se convierte en teórica y práctica a la vez. Nace de la necesidad de poder armonizar, mediante una labor administrativa y conciliatoria, así como con una organización y una estructura jurídica, los intereses divergentes de los entes sociales.

La filosofía política reflexiona y polemiza sobre las finalidades y valores de los actos políticos, sus ideales y objetivos. Según Zamitis, la filosofía moral acompañó desde sus inicios a toda referencia hecha al arte de la política, es decir, al estudio y comprensión de los factores y elementos que constituyen y caracterizan la vida política.5 Se trata de analizar y entender los principios, hechos y estructuras que sostienen el buen gobierno y la convivencia social, esto aplicando parámetros jurídicos o morales como la libertad, la justicia, la soberanía y el Estado. Entonces, la política parte de principios y valores morales que dan lugar a leyes de convivencia ciudadana, cuya implementación y vigilancia corresponde al Estado.

El buen gobierno ha sido una preocupación y ocupación constante de los teóricos de la política. En El contrato social, Rousseau señala que es más importante para la consolidación de una nación contar con un buen gobierno que tener un gran territorio.6 Montesquieu,7 por su parte, señala que un gobierno republicano es aquel en el cual el pueblo, o una parte de él, tiene la soberanía.8 Cuando el pueblo ejerce la soberanía, existe la democracia.9

Rousseau señala que el poder se delegaba a sus representantes, en caso de que exista la dificultad de que el pueblo se reúna constantemente para tomar las decisiones que correspondan a la vida común. Señala que, precisamente por las condiciones de libertad que gozan sus ciudadanos, “no hay gobierno alguno tan expuesto a las guerras civiles y a las agitaciones interiores, como el democrático o popular, porque no hay ningún otro que tenga tendencia a mudar de forma, ni que necesite de más vigilancia o valor para mantenerse en la suya”.10

En los sistemas democráticos donde existen normalmente tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) independientes uno de otro, es precisamente esta separación e independencia de cada uno de ellos la condición que impide que un solo grupo o corriente de opinión predomine y asuma el poder, lo cual relega a las minorías relativas que no votaron por ellos o que cambiaron de opinión cuando esa facción se convirtió en gobierno.

García explica que “en todos ellos (Locke, Montesquieu y Hume) la libertad política solo queda garantizada mediante un gobierno moderado y representativo, puesto que la gobernación requiere del consentimiento y la confianza de los gobernados. Distintos poderes realizan funciones distintas y es impensable gobernar sin leyes fijas o que una persona tenga en sus manos todos los poderes. Los poderes se limitan y contrapesan entre sí, impidiendo el abuso”.11 Así, el poder frena al poder buscando la armonía entre ellos.

Para John Locke hay una ley natural y el Estado debe ser un juez imparcial y un garante de que esa ley se respete. Reconoce la necesidad de un poder ejecutivo, un legislativo (que, en su concepto, hace leyes e imparte justicia), y uno federativo (regulador de los estados miembros). “La distinción de poderes tiene ante todo una justificación jurídica y moral en sí misma, y pone al sistema republicano per se en una situación de superioridad sobre los otros sistemas, como la monarquía o la aristocracia: ser juez y parte es reunir en sí mismo el Poder Ejecutivo y el Legislativo.”12

A partir de estas ideas y de la evolución social y política, hoy existen en los gobiernos democráticos y republicanos tres poderes que se especializan en funciones distintas: mientras el ejecutivo se encarga de hacer cumplir los acuerdos emanados de la democracia, producto del consenso entre los gobernados, el legislativo crea, revisa y actualiza las leyes que regirán la convivencia social. Al poder judicial le corresponde la impartición de justicia.

A esta forma de organización política, esencial para la democracia, también se le conoce como Estado de derecho. Se fundamenta en que son las leyes las que deben gobernar la vida social y no los hombres, y que esto solo se garantiza mediante la división de poderes, que supone un gobierno moderado y representativo en el que el poder queda dividido y tiene contrapesos que impiden la predominancia de un grupo o ideología sobre los demás.13

Del presidencialismo a la división de poderes en la sociedad contemporánea

El sistema político mexicano, según Gómez, ha transitado en sus dos siglos de vida independiente desde el federalismo, el centralismo y el presidencialismo a, finalmente, la consolidación de la democracia. El presidencialismo surgió desde la constitución de 1824 y se fortalece y consolida en la coyuntura posrevolucionaria con el Maximato y la formación del Partido Revolucionario Institucional (PRI).14 La existencia de un partido oficial y predominante contribuyó a consolidar el poder del presidente como figura decisoria central del sistema político mexicano.

“El presidencialismo se define como el régimen en que el presidente es el jefe del Estado y el jefe del gobierno, al mismo tiempo, reuniendo, por tanto, los poderes representativos, políticos y administrativos de ambos encargos. Es electo por los ciudadanos, lo que le da independencia frente al legislativo”.15 Desde la posrevolución, la figura del presidente era sinónimo de poder casi absoluto, sin contrapesos políticos institucionales y reforzado por la predominancia electoral del PRI durante 70 años, del cual surgieron todos los presidentes de la república en ese periodo.

Para Jorge Carpizo, “un ejecutivo fuerte no es en sí antidemocrático, siempre y cuando esté controlado, este subordinado al sufragio universal y sus actos estén enmarcados en la ley fundamental”.16 En su obra consideraba que el presidencialismo estaba por terminar (la obra se publicó en 1978) y señalaba que era la Suprema Corte la que tenía cierta independencia frente al poder ejecutivo, al contrario del congreso, el cual normalmente era controlado por el presidente vía el partido gobernante (PRI en aquel entonces).

La ley electoral fue evolucionando, especialmente desde 1973 con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales. Esta ley crea el principio de representación proporcional, ya que amplia a 400 el número de diputados, incluyendo 100 de representación plurinominal; asimismo, admite el recurso legal para impugnar resultados electorales.

Finalmente, en 1996 se dio autonomía a los órganos electorales, “instituyéndose un sistema de justicia electoral; una nueva composición al senado con senadores de primera mayoría y otros de representación proporcional, así como ciudadanizando la jornada electoral, es decir, tomando los ciudadanos la administración y vigilancia de las elecciones”.17

Con esta evolución democrática, el sistema presidencialista, que durante tantos años fue parte de nuestra cultura política, fue minimizado políticamente. Con la mayor competencia partidista, llegan nuevas exigencias sociales que recoge el partido en el poder (PAN), el cual, con Vicente Fox, impulsa reformas fundamentales: la legalización e institucionalización del combate a la corrupción, la transparencia y rendición de cuentas, así como el servicio profesional de carrera.18

Con estas medidas, lo que realmente se plantea, de acuerdo a Sánchez, es un cambio paradigmático que permita migrar gradualmente de un sistema patrimonialista y de lealtades personales a un sistema de instituciones y de verdadero servicio público.19

Los organismos constitucionalmente autónomos

Así, conforme la sociedad se hace más compleja y los gobiernos se adaptan a esta complejidad, surge la necesidad de crear nuevos organismos que cumplan funciones específicas pero que, por la importancia de dichas tareas, deben realizarlas con autonomía para así liberarse de las influencias del poder y dar credibilidad a su trabajo.

En opinión de Ugalde, la justificación de la creación y consolidación de los organismos autónomos en México obedeció a la necesidad de recuperar la credibilidad y confianza, las cuales se habían perdido por los excesos que cometieron los poderes tradicionales y los grupos fácticos de poder. Así, los organismos autónomos serían los encargados de controlar y auditar instituciones para que no atententarán contra la constitucionalidad.20

En este sentido, la creación de los Órganos Constitucionales Autónomos (OCA) permite transitar del diseño tradicional del gobierno, con tres funciones y poderes fundamentales, a otro más flexible y abierto que incorpora otras funciones con importancia central, lo cual brinda autonomía decisoria e institucional.21

Y es que la existencia de elecciones democráticas y la mayor competencia multipartidista no es suficiente para impulsar la rendición de cuentas. Stephen Olmes cita a John Ackerman, quien explica que: “Esta es precisamente la razón de ser de las instituciones especializadas e independientes establecidas para fiscalizar e interrogar a la multitud de las instancias gubernamentales que hoy constituyen el sistema moderno de gobierno”.22

Al respecto, O’Donnell plantea su concepto de democracia delegativa, aplicable a los sistemas políticos latinoamericanos, el cual se refiere al acto de delegación de poder que hacen los electores al votar en favor de los gobernantes, sin que posteriormente exista un control permanente de lo que se hace con ese poder.

Señala que, prácticamente, es una delegación a ciegas, pues al emitir su voto no consideran las propuestas, programas, ni las implicaciones futuras del mismo. Normalmente son votos basados en la imagen y eslogan de los candidatos, los cuales se asumen como salvadores de la patria en momentos de crisis. De ahí la necesidad de que las instituciones fortalezcan su autonomía y funjan como contrapesos del poder centralizador.23

Tareas como la organización de las elecciones, la contraloría o vigilancia sobre las actividades del estado, la defensa de los derechos humanos, la emisión de moneda, la política crediticia y la regulación de la competencia económica, preferentemente, deben realizarse con independencia y autonomía frente a las estructuras de poder. Esto para asegurar que no existan influencias o intervenciones que atenten contra su correcta realización, con ello se garantiza su objetividad e imparcialidad.

Ackerman señala: “Una de las manifestaciones más destacadas del avance de la reforma del Estado ha sido la proliferación de organismos autónomos pro-rendición de cuentas. Estos organismos son instituciones públicas en las cuáles se delega la operación de elementos medulares de orden democrático liberal”.24

Ackerman también menciona que en Latinoamérica se ha avanzado mucho políticamente al instituir elecciones libres y el respeto hacia la libertad de expresión, pero siguen existiendo retos: fortalecer el Estado de derecho, instituir la rendición de cuentas y consolidar la democracia. Cuando no existen reformas en este sentido, dice, se corre el riesgo de caer en las “democracias delegativas”, en las que el gobernante se comporta como dictador de corto plazo (mientras dura su mandato).

En México, según Ackerman, la existencia de dichos organismos ha descentralizado la autoridad y ha incentivado la innovación y una delegación más efectiva; además de favorecer el diálogo interno y la participación de la sociedad civil en ellos. Lo cual ha mejorado, en general, el desempeño burocrático.

Autores como Barry Weingast señalan que estos organismos son muy positivos cuando se aíslan de la sociedad civil y procuran que la política y la administración actúen separadamente, con una lógica propia y diferente. Inclán las califica como instituciones muy importantes para la democracia porque limitan la intromisión del poder político en cuestiones delicadas como la protección de derechos ciudadanos o la rendición de cuentas.25

Hay autores que sostienen una postura contraria. Terry Moe, por ejemplo, señala que los organismos autónomos pueden causar parálisis gubernamental, así como una delegación de funciones ineficaz y poco articulada. Otros autores establecen tres costos políticos derivados de estos órganos: uno, que al ser autónomos son susceptibles a la manipulación externa o a ser utilizados como plataforma política de uno de sus miembros; dos, que pueden aplicar la llamada “visión del túnel”, pues todo problema o petición lo enfocan desde su área de especialización sin considerar otros factores o visiones; tres, que no exista un nivel superior (salvo la Suprema Corte) que pueda resolver una controversia surgida entre dos órganos autónomos o entre uno de ellos con respecto a otro órgano del poder ejecutivo.26

En la propuesta de simplificación administrativa del entonces presidente Andrés Manuel López Obrador (febrero de 2024), se lee: “Los entes públicos ajustarán sus estructuras orgánicas y ocupacionales de conformidad con los principios de racionalidad y austeridad republicana, eliminando todo tipo de duplicidades funcionales u organizacionales, atendiendo a las necesidades de mejora y modernización de la gestión pública”.27 A partir de esto, propone la fusión, integración o extinción de 16 órganos desconcentrados, organismos descentralizados o unidades administrativas.

En ese amplio documento se exponen varios argumentos contra la existencia autónoma de dichos órganos: Aquellos que obedecen a intereses internacionales, que han demostrado su inoperancia, que generan altos costos en relación a sus resultados y que ocasionan duplicidad de funciones.28

Cejudo señala que los organismos o agencias descentralizadas surgen con la Nueva Gestión Pública partiendo del supuesto de que el gobierno era monolítico, centralizado, con escasa capacidad de reacción y especialización, por lo que era necesario rediseñar esta estructura para responder con mayor eficacia a los problemas ciudadanos.29 Esta visión negativa del gobierno centralizador, según el autor, fue promovida por organismos internacionales y por el enfoque neoliberalista emanado de Gran Bretaña y Estados Unidos.

Cejudo señala que no existe evidencia “sólida ni generalizable” de que esta desagregación de la acción gubernamental genere eficiencia. Basándose en el estudio de Hood y Dixon realizado en 2015, que analiza el caso de Reino Unido, se observa que, después de 30 años de aplicar esta medida, los costos administrativos aumentaron un 40% y los resultados obtenidos empeoraron. Según Cejudo, con esta medida: a) No se resuelven integralmente los problemas; b) Hay desatención de los problemas públicos y de quiénes los padecen; y c) Complejizan la respuesta al ciudadano, pues fragmentan la acción pública encargada de brindarlo.30

La limitante del planteamiento de Cejudo (el cual es citado en el referido proyecto gubernamental), es que, por una parte, no demuestra que los malos resultados de Gran Bretaña se reproduzcan en México, y, por otra, que su aportación y análisis se refiere al combate a la pobreza en México, en la que solo interviene un órgano autónomo, que es el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL), y su interacción es con otras dependencias del sector público (centralizado).

Por su parte, Fabián analiza puntos vulnerables en los OCA debido a que aún no se han constituido en verdaderos mecanismos de participación democrática: son vulnerables ante los juegos de poder externos; su grado de su autonomía es cuestionable; y no están claros en algunos de ellos los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.31

Fundamento jurídico de los organismos autónomos

Existe una controversia respecto a la constitucionalidad de los organismos autónomos, pues no están expresamente señalados en el artículo 49 de la Carta Magna, el cual solo reconoce como depositarios del Supremo Poder de la Federación al Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Por su parte, el artículo 124 constitucional no reconoce facultades a la Federación para crearlos, así como tampoco las tiene el Congreso, de acuerdo al artículo 73. Sin embargo, es un hecho que dichos organismos tienen una autonomía que les es reconocida constitucionalmente.

Al respecto, Fabián reflexiona sobre el significado de la autonomía y lo señala como limitado y, en cierto grado, impreciso. Por una parte, autonomía significa la posibilidad de que las instituciones puedan establecer normas y ordenamientos propios, lo cual no es tal en el caso mexicano. Por otra parte, la misma Constitución mexicana usa el término en varios sentidos, pues se lo adjudica también a la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), a los tribunales agrarios y al Banco de México, los cuáles, en los hechos, no operan con igual autonomía, por lo que existirían distintos “grados” de la misma.32

Esta opinión es compartida por Camarena, Guim y Zorrilla, quiénes concluyen que los OCA no son completamente ni igualmente independientes del resto de poderes del Estado, por tanto, no tienen la misma autonomía. Sostienen que esta autonomía depende de su capacidad de tomar decisiones sin sufrir consecuencias por haberlas tomado.33

Al buscar esclarecer este sustento jurídico de los referidos órganos, Pérez hace un profundo análisis del tema y destaca la resolución de la controversia constitucional 32/2005, en la que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en 2006, define el carácter jurídico de los organismos autónomos y concluye que no afectan el pacto federal.34

En la resolución, el Tribunal sostiene que dichos organismos surgen como una nueva concepción de control del poder que busca el equilibrio constitucional a través de una distribución de funciones o competencias, especialmente referidas a la defensa de los derechos fundamentales y el control de la constitucionalidad de actos públicos. Guardan autonomía e independencia de los poderes primarios (ejecutivo, legislativo y judicial), pero forman parte del Estado mexicano al atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general.

La especialista señala que “sin señalarlo con claridad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación admite que los órganos constitucionalmente autónomos se encuentran al mismo nivel que los poderes tradicionales que hace referencia el artículo 49 constitucional y que, además, su existencia es perfectamente compatible con el federalismo mexicano”.35

En sucesivas controversias y amparos con el mismo tema, la Suprema Corte mantiene su postura y señala que la distribución del poder público ya no es exclusiva de los tres poderes tradicionales, sino que es compartida con estos organismos autónomos, lo cual, reitera, no contraviene el pacto federal. Así, la Suprema Corte y los estudiosos del tema señalan que, al ser el Constituyente el que los crea y les asigna autonomía reconocida constitucionalmente, no hay violación a la ley, pues actúa como poder reformador de la Constitución.

Pérez concluye, luego de su análisis, que “los organismos constitucionales autónomos son aquellos instituidos directamente en la constitución, la cual las dota de autonomía total, esto es, que no depende de leyes secundarias; cuya finalidad es atender una labor específica y especializada de la función estatal y que tiene garantizada su independencia respecto a los poderes tradicionales del Estado con quiénes, además, ejercen relaciones de coordinación”.36

Evolución política y aparición de los organismos autónomos

El primer antecedente de los organismos autónomos en México es la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Es en Noruega (1952) y Dinamarca (1955) donde se adopta el modelo de Ombudsman, el cual ya tenía precedentes, pero en esos países comienza la orientación de esta función hacia la defensa de los derechos humanos debido a las atrocidades cometidas durante la Segunda Guerra Mundial.

México adopta el modelo y lo reconoce en sus leyes; actualmente es la figura garante de los derechos de las personas ante las violaciones cometidas por servidores públicos federales. Desde 1992 se le reconoce legalmente como organismo público descentralizado con patrimonio y personalidad jurídica propia, dotado de autonomía, de manera que la Ley Federal de Entidades Paraestatales no le aplica.37 Esta autonomía es sustentada constitucionalmente en 1999.

A este organismo se han sumado gradualmente otros más, los cuales se crean para atender tareas específicas, especializadas e importantes para la gobernanza del país. A estos organismos se les ha asignado autonomía dentro de la Carta Magna, así como independencia legal de los otros poderes de la federación.

A continuación, se presenta un listado de los organismos autónomos en México. La secuencia cronológica tiene que ver con la fecha en que les fue asignada la autonomía constitucionalmente.

1. Banco de México (BM), 1993. Su objetivo central es preservar la estabilidad monetaria y controlar la inflación.
2. Instituto Federal Electoral (hoy Instituto Nacional Electoral), 1996. Se encarga de organizar, operar y dar credibilidad a los procesos electorales.
3. Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), autónoma constitucionalmente desde 1999. Defiende y promueve los derechos humanos.
4. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), 2006. Mide y genera información de utilidad pública.
5. Comisión Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2006. Asume la medición y evaluación de la política social.
6. Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), 2013. Promueve y protege la competencia económica en beneficio de los consumidores.
7. Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), 2014. Se encarga de regular, promover y supervisar el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, la infraestructura, las redes y la prestación de los servicios.
8. Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), 2014. Garantiza el cumplimiento de dos derechos fundamentales: el de acceso a la información pública y el de protección de datos personales.
9. Fiscalía General de la República (FGR), 2014. Tiene a su cargo la procuración de justicia eficaz, efectiva y apegada a derecho.

Es importante señalar que, aunque estos organismos gozan de autonomía reconocida constitucionalmente, los otros poderes, el Ejecutivo y el Legislativo, tienen mecanismos de intervención o control respecto a ellos: el juicio político; el nombramiento de titulares; la emisión de leyes del legislativo; el control presupuestal del Legislativo mediante la autorización del Presupuesto de Egresos; facultad de hacer comparecer a los titulares por parte del Congreso; y un relativo control judicial, de acuerdo a ordenamientos normativos que pudiesen aplicarles, principalmente administrativos.38

Beneficios de la operación de los órganos autónomos

La existencia de estos órganos, así como su impacto en la vida política, económica y social de México, han generado múltiples beneficios. Aquí se enlistan algunos de ellos.

• BM. La autonomía que se ofreció a esta institución ha permitido blindar las decisiones de tipo financiero, lo cual evita la intromisión de criterios políticos en ellas, especialmente en las que corresponden a la emisión de circulante, definición de tasas de interés y del tipo de cambio. Esto ha evitado las crisis financieras y devaluaciones abruptas que caracterizaron los cambios de sexenio en el país durante las décadas de los ochenta y noventa.
• El INE se ha convertido en un órgano especializado que organiza e implementa profesionalmente las elecciones en el país, y, sobre todo, que da transparencia al proceso y garantiza el respeto al voto de los mexicanos. Su independencia de otros poderes le permite librarse de la injerencia gubernamental en el desarrollo y calificación de los procesos de elección, lo que ha dado una gran credibilidad y confianza al proceso electoral en México.
• CNDH. Esta comisión ha dado espacio a quiénes se sienten vulnerados en sus derechos, estos entendidos en una connotación tanto jurídica como ética,39 para que cuenten con un órgano que los oriente, los apoye y que, en caso necesario, presione a la autoridad mediante recomendaciones para asegurar el respeto de los mismos. Por ejemplo, la Comisión ha cuestionado el papel del Ejército en funciones de seguridad, a partir del acuerdo que lo facultó para esa labor (11 de mayo de 2020), haciendo un llamado alusivo al Congreso en el 2020, así como pronunciamientos en 2021. Todo esto con el fin de proteger los derechos de los migrantes en tránsito y posicionarse en contra de la impunidad de crímenes hacia periodistas.40
• INEGI. Proporciona información importante que fundamenta la toma de decisiones en asuntos públicos e incluso apoya, en el mismo sentido, a empresarios y ciudadanos. Su autonomía favorece la credibilidad de sus datos.
• El CONEVAL es un organismo autónomo dedicado a la evaluación de la política de desarrollo social. Su producto más conocido es el informe bianual de medición de la pobreza, el cual presenta los resultados cuantitativos respecto a la presencia de la pobreza, moderada y extrema, entre la población, con un enfoque multidimensional. Se ha convertido en un referente en la materia.
• Su más reciente hallazgo, muy celebrado por la administración 2019-2024, fue el descenso de los indicadores de pobreza (moderada y extrema) en 2022, lo que se atribuyó a los programas sociales implementados y a medidas como el aumento constante del salario mínimo registrado en este gobierno.
• La COFECE tiene por consigna evitar las prácticas monopólicas en México para favorecer la competencia económica. Una de sus intervenciones más significativas ha sido la continua revisión de la actividad telefónica, de internet y de televisión por cable, en particular la que sostuvo ante Telmex, que en repetidas ocasiones fue acusada por COFECE de prácticas monopólicas, o de poder sustancial en mercados, iniciando los procesos correspondientes.
• El IFT es un regulador de quinta generación, reconocido por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), cuyo objetivo es lograr la mayor conectividad en México para un futuro digital inclusivo. Ha sido factor importante para que las comunicaciones en México bajen sus precios, se amplié su cobertura, simplifique su operación y se migre a tecnologías más modernas.41

• El INAI, por su parte, es un importante organismo que coadyuva a la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión pública. Incide especialmente en un tema de primer nivel para el sistema político mexicano: el combate a la corrupción. Entre sus contribuciones más importantes ha sido mantener un mecanismo permanente, mediante el portal de transparencia, para consulta y obtención de respuestas a las solicitudes de información ciudadanas. La información que proporciona ha dado lugar a investigaciones que han culminado en la denuncia de actos de corrupción como son “La estafa maestra” o las empresas fantasmas de Javier Duarte.42

En general, los beneficios derivados de la actuación de los OCA son que han profesionalizado las importantes tareas a las que se dedican, generando especialistas y experiencia en los diferentes temas que tienen asignados. Asimismo, han contribuido a la estabilidad financiera, política y social de México al actuar con independencia (al menos relativa) de los otros poderes y, en general, han contribuido, desde sus diferentes áreas de influencia, al desarrollo sostenible al que México aspira.

Áreas de oportunidad

Dada la complejidad de la realidad que vive México: 132 millones de habitantes; fuertes diferencias de desarrollo regionales; falta de una cultura política, económica y de derechos humanos consolidadas; una gran centralización política; la actual tendencia a fortalecer nuevamente el presidencialismo en el ejercicio del poder público, entre otros factores, existen áreas de conflicto y de oportunidad específicas que deben señalarse.

• El BM, en general, ha funcionado adecuadamente en su labor de promover la estabilidad monetaria y controlar la inflación. Sin embargo, ha recibido cuestionamientos, especialmente del Ejecutivo federal, el cual ha buscado mayor intervención en las decisiones mediante designaciones de personas sin la experiencia necesaria ni especializada en el quehacer del BM, asimismo, ha propuesto modificaciones constitucionales como lo fue el proyecto para reformar la Ley del Banco de México. Lo anterior con la intención de que este pudiera captar divisas con el argumento de que ello fortalecería la economía de los mexicanos que reciben remesas de dólares en efectivo, del turismo o del comercio de bienes en la frontera. Dicha propuesta fue analizada por la institución y formuló una contrapropuesta que no fue considerada.43
• La importante labor que realiza el INE es complicada por la falta de credibilidad y de participación política de los ciudadanos. Tal como lo reconoce la misma institución: “[…] la baja calidad de la representación política es quizá la mayor debilidad de la democracia mexicana. La ciudadanía no se siente representada por las personas e instituciones que forman la columna vertebral de una democracia representativa: los partidos políticos, el Congreso y las y los legisladores […]”.44

Su labor autónoma es cuestionada políticamente, como lo hizo el expresidente Andrés Manuel López Obrador, quién siempre se mostró hostil con el organismo, considerándolo coparticipe del supuesto fraude electoral que lo afectó en la elección federal de 2006.45 Obrador criticó los salarios de los funcionarios, los dictámenes respecto a la sobrerrepresentación en el Congreso y las amonestaciones constantes que el INE le hizo por favorecer, en su conferencia mañanera, a Morena y sus aliados durante la campaña electoral.

• En cuanto a la CNDH, la eficacia con que son atendidas sus recomendaciones todavía no es la óptima, y existe camino por andar al respecto. La misma Comisión reconoce que uno de sus mayores retos es la creación de una cultura de los derechos humanos, pues hay poco conocimiento respecto a lo que implican estos derechos, cómo deben defenderse y ante qué autoridades debe exigirse su respeto y cumplimiento.46
• Respecto a la evaluación de la política social que realiza la CONEVAL, se considera que el impacto de la labor evaluativa en la mejora de la política social en México es todavía insuficiente. Con base en las evaluaciones que realiza, esta comisión emite Acciones Susceptibles de Mejora (ASM) que dirigen a las entidades encargadas o implicadas en la política social. En su informe de evaluación 2023-2024, el CONEVAL expresa un cumplimiento de 60.1 % para el ciclo, respecto a las ASM emitidas por el organismo. 47 En el ciclo 2022-2023, el cumplimiento fue de 59.2 %.48 Estos indicadores reflejan la falta de compromiso de las instituciones del área social para mejorar el diseño, implementación y/o resultados de sus estrategias y programas.
• En lo relativo al espectro de radio y telecomunicaciones, ha existido ocasionalmente un choque institucional entre COFECE e IFETEL debido a ciertas controversias entre ambos organismos, las cuales se han tenido que resolver en el Tribunal Colegiado en Materia Administrativa especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones. Una de ellas fue respecto a la concentración entre las empresas Nokia y Alcatel en 2015, y otra en relación al contenido audiovisual entre AT&T y Time Warner en 2017. Cada institución tiene sus atribuciones; sin embargo, hubo asuntos en los que pudieron coordinarse, pero que finalmente abordaron de forma independiente. Por ello, es preciso establecer mecanismos de coordinación cuando las empresas coincidan en asuntos específicos que así lo requieran.49
• En cuanto al INAI, su labor de responder de manera obligada a las solicitudes de información que genera la ciudadanía no es bien aceptada por algunas instancias de gobierno. Por ejemplo, en la administración 2019-2024, el presidente de la República acusó al INAI de mantener reservada información importante de casos de corrupción, como en el caso Odebrecht. Sin embargo, no tomó en cuenta que quiénes declaran como reservada esa información son las instituciones que poseen la misma.50 El mandatario ha calificado al INAI como caro e ineficaz para combatir la corrupción, incluso ha hecho una propuesta para que sus tareas las asuma la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

Esta postura afectó la operación del organismo, pues el pleno del INAI no estuvo completo debido a la falta de designación de dos de sus integrantes por parte del ejecutivo, desde octubre de 2022, por lo que no reunió el quorum mínimo legal para sesionar durante ٢٠٢٣.51 Este mecanismo de control que ejercieron los otros poderes sobre el organismo se resolvió hasta que la Suprema Corte de la Nación resolvió favorablemente una controversia interpuesta por el INAI, que le facultó para que el Pleno sesione con solo 4 comisionados.52

Un punto coincidente que se observa en las áreas de oportunidad descritas es que los gobiernos resienten los límites a su poder que les impone la autonomía de estos organismos, por lo cual son objeto de constantes ataques y acciones que buscan disminuir su influencia en sus campos de acción específicos. Incluso, los gobiernos echan mano de los mecanismos de control ya referidos para minar su operación autónoma.

Conclusiones

La política surgió como una descripción y tratado sobre la convivencia de los hombres a través de un gobierno que les procure coexistir y alcanzar el bien común. Así, nace de la necesidad de poder armonizar los intereses divergentes de los entes sociales a través de una labor administrativa y conciliatoria, plasmada en una organización y una estructura jurídica.

La democracia, como gobierno del pueblo, es un sistema muy susceptible a crisis y conflictos derivados de la libertad que los ciudadanos ejercen. Las democracias mantienen un Estado de derecho fundado en la división de poderes, con el que se garantiza que sean las leyes las que gobiernan la vida social y no los hombres.

En México el presidencialismo ha sido una forma de gobierno que, combinado con la predominancia de un partido oficial o mayoritario del que emana el mismo presidente, permitió la concentración del poder y minimizó el Estado de derecho en México desde la posrevolución y casi todo el siglo XX.

Es a partir del primer gobierno federal panista que este sistema presidencialista reduce su influencia y se implementan dos grandes reformas: la transparencia y la rendición de cuentas por parte del gobierno, y el servicio profesional de carrera para los servidores públicos. Estas medidas permiten migrar de un sistema patrimonialista y de lealtades personales a un sistema de instituciones y verdadero servicio público.

Así, conforme la sociedad se hace más compleja y los gobiernos se adaptan a esta complejidad, surge la necesidad de crear nuevos organismos que cumplan funciones específicas y que mantengan una autonomía que les libere de las influencias del poder y les brinde credibilidad a su trabajo. Todo esto para fortalecer el sistema político.

Los OCA, con una autonomía acotada y expuestos a mecanismos de intervención o control de los otros poderes, han beneficiado a México al enriquecer la división de poderes y profesionalizado las importantes tareas a las que se dedican. Además, han contribuido a la estabilidad financiera, política y social de México, y, en general, al desarrollo sostenible al que México aspira.

No obstante, se les ha cuestionado por causar parálisis gubernamental, duplicación de funciones o inoperancia; por ser caros; por ser susceptibles a la manipulación externa o interna; por poseer ceguera institucional o por problemas de autoridad en caso de controversia entre ellos; por fragmentar la acción pública; por la falta de verdaderos mecanismos de participación democrática; porque el grado de su autonomía es cuestionable; y porque, en algunos de ellos, no están claros los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

Al imponer límites al poder centralizador, estos organismos causan reacciones, críticas e incluso condena abierta, por lo que el poder Ejecutivo, principalmente, ha echado mano de los mecanismos de control de los que dispone para minar su operación autónoma e insistir en la necesidad de desaparecerlos o subordinarlos a su poder.

La necesidad de mejorar el funcionamiento y trascendencia de estos organismos está fuera de duda; como todas las instituciones públicas, son perfectibles. Pero la solución no está en desaparecerlos o subordinarlos, sino en que, mediante un análisis y diagnóstico fundamentados políticamente con mecanismos reales de participación social y voluntad de escuchar, se planteen normas y acciones que les permitan cumplir mejor su función.

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